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新 · 案例 丨 讓“城市更新”更“有心” ——全面助力龍崗區(qū)更高品質(zhì)的公共設(shè)施的建設(shè)

發(fā)布時間：2020-06-12 00:00 文章來源：

“人無心則廢，城無心則衰”。一座城市，“有心”才有個性，“有心”才有靈魂，“有心”才有生機，“有心”才有未來?！S明朗《打造“有心”之城》




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工作背景
深圳市龍崗區(qū)在經(jīng)歷了20多年的發(fā)展之后，已全面進入“存量”時代，土地資源越來越緊缺，公共設(shè)施的建設(shè)問題也越發(fā)突顯，與此同時，城市更新成為當下以及未來落實公共設(shè)施的重要手段，在當前城市更新已推進近10多年之際，我們重新評估城市更新所做貢獻和面臨問題之時，對優(yōu)化公共設(shè)施建設(shè)、解決民生問題，促進城市發(fā)展具有較強的現(xiàn)實意義，對全市的城市更新工作也具有推廣的意義。

基于此，我司經(jīng)中標承接龍崗區(qū)城市更新和土地整備局委托開展《龍崗區(qū)公共設(shè)施規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)研及東部中心核心區(qū)公共設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃和實施策略（2018-2025）研究》，本項目研究對象包括公共管理與服務(wù)設(shè)施、交通設(shè)施及公用設(shè)施三大類，本次規(guī)劃是基于全區(qū)現(xiàn)狀的調(diào)研和評估，聚焦城市更新公共設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀，搭建動態(tài)更新的GIS數(shù)據(jù)平臺，評估十年更新配建設(shè)施面臨的各種問題，針對問題提出規(guī)劃策略和建議，并重點提出東部中心公共設(shè)施的實施統(tǒng)籌方案，構(gòu)建可行的實施路徑,通過優(yōu)化城市更新配建的手段和方式，讓“城市更新”更“有心”。



深圳龍崗紅立方@圖片來源于網(wǎng)絡(luò)
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龍崗區(qū)公共設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀特征
通過調(diào)研，龍崗區(qū)現(xiàn)狀公共設(shè)施整體呈現(xiàn)“東強西弱”的總體特征，教育、文體設(shè)施缺口較大，中小學公辦學位缺口達12.5萬座，高中學位缺口1.5萬座，不利于解決民生基礎(chǔ)問題，且急缺優(yōu)質(zhì)、大型的文體設(shè)施如劇院、美術(shù)館、博物館以及三甲醫(yī)院及特色的專科醫(yī)療設(shè)施等，無法支撐龍崗打造成為深圳東部中心，具體特征如下：
 


特征一：空間配置效率與發(fā)展目標匹配度較低，區(qū)域影響力較弱



公共設(shè)施配置與城市空間格局不匹配：從龍崗區(qū)整體“雙核引領(lǐng)、多輪驅(qū)動”的發(fā)展格局來看，龍崗區(qū)公共設(shè)施與城市結(jié)構(gòu)發(fā)展目標吻合度較低, 優(yōu)質(zhì)、特色公共服務(wù)資源不足，區(qū)域服務(wù)能級較弱。通過與城市公共空間、現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、現(xiàn)狀軌道交通協(xié)調(diào)分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)狀公服與龍崗區(qū)公共資源的協(xié)調(diào)程度較低，與重點產(chǎn)業(yè)片區(qū)以及軌道站點匹配度較弱。


圖一：城市公共空間協(xié)調(diào)度分析  

圖二：現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)度分析圖 

圖三：現(xiàn)狀軌道交通協(xié)調(diào)度分析圖


特征二：服務(wù)容量及建設(shè)標準與人口需求不符，服務(wù)效能待提升



公共設(shè)施服務(wù)規(guī)模難以滿足人口需求：截至2019年年底，龍崗區(qū)常住人口238.6萬人，總體上各類設(shè)施均存在不同的缺口。整體呈現(xiàn)“東強西弱”的特征，尤其西龍崗片區(qū)的教育、醫(yī)療、文體等設(shè)施缺口最為嚴重，具體情況如下：


各街道公共設(shè)施評估情況一覽表


特征三：城市更新未來會成為落實公共設(shè)施的重要手段



在當前城市更新已推進近十多年之際，龍崗全區(qū)已批更新單元共96個（截止2019.12），規(guī)劃獨立占地設(shè)施109項，已建19項（教育設(shè)施16項、交通設(shè)施2處、市政設(shè)施1處），規(guī)劃非獨立占地設(shè)施278項。十年間，龍崗區(qū)由城市更新提供的教育設(shè)施占全區(qū)建設(shè)計劃的30%，城市更新已經(jīng)成為落實公共設(shè)施的重要手段。




本次規(guī)劃課題組基于大量已建更新項目的調(diào)研，分別從縱向與橫向進行全面評估?？v向上，以2016 -2017年為臨界點，分強區(qū)放權(quán)前和放權(quán)后的不同時間進行評估；橫向上，則從規(guī)劃建設(shè)、移交運營、服務(wù)效能三個環(huán)節(jié)進行評估，具體存在問題如下：



（1）規(guī)劃建設(shè)方面，公共設(shè)施缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃



城市更新推進緩慢，公共設(shè)施整體實施率較低，僅占24%：通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，強區(qū)放權(quán)之前已批更新項目規(guī)劃83項獨立占地設(shè)施中，僅24%的設(shè)施已建并投入使用，2%的設(shè)施目前仍在建設(shè)中，74%的獨立占地設(shè)施未建設(shè)。




補丁式的城市更新公共設(shè)施布局，空間配置效率偏低：整體來看，強區(qū)放權(quán)后相對于強區(qū)放權(quán)以前，更新項目的土地貢獻規(guī)模有了較大幅度的提升。但具體來看，96個已批更新項目中更新貢獻公共管理與服務(wù)設(shè)施用地僅占總貢獻用地的22.7%，且補丁式的城市更新項目導致公共設(shè)施空間布局較為分散，這對推動大型公共設(shè)施落地造成較大阻力。


強區(qū)放權(quán)前后各類改造項目平均土地貢獻率對比一覽表


（2）移交運營方面，移交滯后且運營效率低


①建設(shè)滯后：約24.6%的配套設(shè)施運營滯后小區(qū)建設(shè)，主要涉及社區(qū)居委會、社會警務(wù)室等設(shè)施；


②使用率較低：約6.8%的更新單元移交的設(shè)施建設(shè)存在閑置的情況，或用于堆放雜物，或并未按照規(guī)劃功能運營，主要涉及門診部、社區(qū)警務(wù)室等設(shè)施；


③功能改變：約8.3%的更新單元所移交的設(shè)施并未按照規(guī)劃的功能進行落實，如社區(qū)服務(wù)站調(diào)整為老年人服務(wù)設(shè)施，或調(diào)整為經(jīng)營性設(shè)施，涉及總建筑面積約13289.71 m2。

 

（3）服務(wù)效能方面，服務(wù)能力與需求有差異


①供不應(yīng)求：主要是幼兒園超規(guī)模辦學的情況比較嚴重，由于規(guī)劃設(shè)計階段未能統(tǒng)籌考慮周邊未來發(fā)展需求，在實際運營中導致需求過大，不得已擴大辦學規(guī)模；


②建設(shè)標準低：主要是小區(qū)級文化活動室等缺乏必要的設(shè)備，不滿足使用者的實際需求；或采光通風較差、或缺乏戶外活動場地、或建筑面積及層高等方面不符合相關(guān)建設(shè)標準；


③位置不合理：約2.5%的公共設(shè)施位置不合理，可達性較差，不方便使用，主要問題表現(xiàn)在文化活動室、社區(qū)服務(wù)站等設(shè)施不是位于首層，或位于小區(qū)內(nèi)部，或位置較為偏僻、不臨街設(shè)置等方面。



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龍崗區(qū)公共設(shè)施建設(shè)優(yōu)化策略
基于以上城市更新配建公共設(shè)施存在諸多方面的問題，本次規(guī)劃本著將龍崗區(qū)打造成為深圳東部“高端引領(lǐng)、基礎(chǔ)保障”的高水平公共服務(wù)高地的發(fā)展目標，通過優(yōu)化城市更新配建的手段和方式，努力向市民提供一個滿足人的需求，功能多樣性且舒適安全的公共場所。因此提出如下的對策建議：


 

策略一：以需求為導向，實施更新統(tǒng)籌規(guī)劃


統(tǒng)籌功能片區(qū)設(shè)施需求：結(jié)合龍崗區(qū)城市功能結(jié)構(gòu)，針對不同片區(qū)的發(fā)展訴求與特色，分析各片區(qū)不同設(shè)施供需關(guān)系，綜合疊加以整體評估片區(qū)公共設(shè)施的緊缺程度。


東部中心各片區(qū)設(shè)施緊迫度分析


統(tǒng)籌空間布局與實施路徑：根據(jù)多種要素劃定潛力更新區(qū)域，并在片區(qū)設(shè)施緊缺程度及設(shè)施類型的基礎(chǔ)上，初步確定各類設(shè)施的統(tǒng)籌布局方案。



更新統(tǒng)籌單元分布圖


建立更新單元建設(shè)指引：在更新單元方案經(jīng)濟可行性的前提下，建立“方案示意”+“設(shè)施規(guī)模”+“建設(shè)指引”三合一的更新單元配建指引，進一步確定公共設(shè)施的建設(shè)規(guī)模、位置的建設(shè)要求等內(nèi)容。

更新統(tǒng)籌單元公共設(shè)施建設(shè)指引圖


策略二：以問題為導向，盤活既有公共設(shè)施



盤活資產(chǎn)，統(tǒng)籌整改：針對未按規(guī)劃建設(shè)并使用的設(shè)施，建議結(jié)合所在片區(qū)實際需求對已建的設(shè)施進行統(tǒng)一整改，靈活適應(yīng)當前訴求；另外建議在后續(xù)更新項目中統(tǒng)籌安排使用率低下和供不應(yīng)求的設(shè)施。



利用鄰里單元靈活統(tǒng)籌整改公共設(shè)施



提升標準，預留空間：針對供不應(yīng)求的設(shè)施，如幼兒園，應(yīng)在滿足項目自身學位需求的基礎(chǔ)上，充分研判周邊未來發(fā)展情況，按照一定的系數(shù)增加預留一定的擴建空間。

政企合作，提升效率：建議考慮改變運營方式，引入社會資金，以提升公共設(shè)施服務(wù)品質(zhì)。同時有條件進行復合建設(shè)，提升設(shè)施使用率。


策略三：以平臺為基礎(chǔ)，強化實施保障機制



搭建動態(tài)更新數(shù)據(jù)平臺，實施檢測與反饋：在充分調(diào)研和資料收集的基礎(chǔ)上，形成現(xiàn)狀GIS一張圖+一張表。一方面對接國土空間規(guī)劃，另一方面數(shù)據(jù)庫的搭建可聯(lián)動相關(guān)部門信息互通，同時通過實時反饋更新，為后續(xù)公共設(shè)施的供給和配置提供數(shù)據(jù)支撐和反饋信息。



構(gòu)建動態(tài)可更新數(shù)據(jù)平臺示意圖


構(gòu)建統(tǒng)一標識系統(tǒng)，提高城市運行效率：通過設(shè)計統(tǒng)一的公共設(shè)施標識系統(tǒng)，建立邊界界定清晰、標志統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，引導公眾有效使用公共設(shè)施。分別制定專家專項規(guī)劃審批階段、建筑設(shè)計方案核查階段、建設(shè)實施階段不同的審查要點，將公共設(shè)施標識建設(shè)工程的規(guī)劃驗收納入項目主體建設(shè)工程規(guī)劃驗收。



優(yōu)化項目審查管理，簡化設(shè)施移交程序：一是優(yōu)先推動公共設(shè)施缺口嚴重區(qū)域的更新項目的審批立項；二是積極推進已批更新項目的建設(shè)，同時系統(tǒng)清理已簽訂土地使用權(quán)出讓合同滿2年但仍未開發(fā)建設(shè)的已批未建更新項目，優(yōu)先用于緊缺型或戰(zhàn)略型設(shè)施的落地。



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實施情況
實施一：對龍崗區(qū)現(xiàn)狀已建設(shè)施進行全面梳理，重點對目前全區(qū)46個已批已建/在建更新項目中配建的各類設(shè)施進行全方位調(diào)研，建立龍崗全區(qū)現(xiàn)狀一張圖，一方面銜接市、區(qū)國土空間規(guī)劃；另一方面為未來各個街道、各類設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)以及管理提供基礎(chǔ)信息平臺。



GIS基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺



實施二：在本規(guī)劃基礎(chǔ)上，龍崗城市更新與土地整備局開展了《龍崗區(qū)鼓勵社會資金投資城市更新項目周邊公共設(shè)施管理規(guī)定》政策修編，進一步鼓勵更新項目內(nèi)及周邊公共設(shè)施建設(shè)，并明確和細化了更新項目審批階段對公共設(shè)施審查的技術(shù)要點。




實施三：對相關(guān)項目的推進起到了積極的引導作用，包括坂田街道的公共設(shè)施規(guī)劃、平湖街道旭日廠片區(qū)公共設(shè)施的統(tǒng)籌規(guī)劃，有效引導多個街道公共設(shè)施的建設(shè)，推進全區(qū)民生工程的建設(shè)。


《龍崗區(qū)鼓勵社會資金投資城市更新項目周邊公共設(shè)施管理規(guī)定》政策修編



在“粵港澳大灣區(qū)”和“先行示范區(qū)”雙區(qū)戰(zhàn)略背景下，我司將全面踐行生態(tài)文明新思想，高效利用土地資源統(tǒng)籌公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)，積極探索城市更新項目如何去打造一個滿足人的需求、符合人的尺度，并能融入城市中的公共場所，為龍崗市民創(chuàng)造一個除了家庭與工作學習場所之外的第三空間，讓“城市更新”更“有心”，全面助力龍崗區(qū)打造成為“城市文明典范、民生幸福標桿”。



供稿：涂玉敏